Önceki bölümde, federal devlet modeli dışında iki devlet biçimi olarak konfederasyon ve tekil devlet sistemlerinden söz edilmişti. Bunun dışında, devletlerin örgütlenmesi ve idari yapılanmasında, “bölgeli devlet” olarak nitelendirilen yeni bir model de söz konusudur. İspanya “modeli” buna örnek olarak gösterilebilir. Burada, diğer devlet biçimlerinin tanımlanması, özellikleri ve federal sistemden farklılıkları üzerinde durulacaktır.

Konfederasyon, iki veya daha fazla bağımsız devletin aralarında oluşturdukları ve ortak kurumlar (konfederal organlar) yoluyla bir devletler birliği ya da topluluğu olarak tanımlanmaktadır. Bu devlet biçiminin kuruluşu, devletler arası bir sözleşmeyle olur. Federal yapıya sahip bir devlet de konfederasyona üye devlet olabilir. Örneğin, Rusya Federasyonu, aynı zamanda “Birleşik Devletler Topluluğu”na (BDT) üyedir. Sözleşmenin tarafı olan birimlerin, devlet egemenlikleri ve bağımsızlık statüleri kesin bir şekilde korunur. Konfederasyon üyesi devletler, uluslar hukuku açısından tüzel kişilikler olarak varlığını sürdürür ve birlik oluşumundan ayrılma hakkına sahiptirler. Devletler arası birlik karakteriyle, konfederasyon, uluslar arası hukukta tüzel kişilik statüsünde kabul edilmez. Buna rağmen, konfederasyon, uluslar arası ilişkilerde ve sözleşmeler konularında etkin bir rol oynar.

Konfederasyon, ayrı ve kendi başına egemen devletlerin bir üst birliği olarak ortak bir yönetim yoluyla idare edilir. Konfederal yönetim, sözleşmeyle tespit edilmiş organ(lar)dan oluşur. Böyle olunca, konfederal yönetim yetkisini üye devletlerden alır ve onların ortak kararlarına bağlıdır. Diğer yandan, üye devletler, konfederasyonun aldığı kararlara uymak veya bunları yerine getirmek yükümlülüğünü taşır. Fakat konfederasyonun üye devletlere karşı zorlama gücü yoktur. Bu nedenle, üye devletlerin bazı alanlarda (dış ilişkiler, savunma vb.) konfederasyona yetki aktarması, onların hem iç hem de dış ilişkilerinde egemenlik hakkını, konfederal devlet yapılanmasında ortadan kaldırmaz.

Tekil devlet için, genelde “üniter devlet” veya “merkezi devlet” terimleri kullanılıyor. Bilimsel araştırma ve öğreti kitaplarında da hala bu “geleneğe” bağlı kalındığı görülmektedir. Türkiye`de ise “üniter devlet” terimi yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Buna karşılık, “tekil devlet” denildiğinde, anlayan kişilerin sayısı oldukça azdır. “Tekil devlet” terimi, aşağıda açıklanacak olan kavramsal tanımlamaya en yakın olanıdır. Kavram ve terimlerin, içeriğine uygun bir şekilde kullanılması için, doğru tanımlama, vazgeçilmez bir bilimsel kuraldır. Bu nedenle, tekil devlet ve onun yerine veya onunla eşdeğer kullanılan “üniter devlet” veya “merkezi devlet” terimleri arasındaki farkı açıklamakta yarar var. Bunun başlıca amacı, kavram ve terimler arasındaki kargaşayı önlemek ve yanlış bağlaşıkta kullanılmasının önüne geçmektir. Bunun, “eski kelime-yeni kelime” ikilemi ile ilgisinin olmadığını burada vurgulamak gerekiyor.

Tekil devlet, en başta devlet egemenliğinin ve yetkilerinin tek merkezde odaklandığı devlet yapılanma ve yönetim biçimidir. Kurumsal alanda ise, yasama, yürütme ve yargı organlarının tekliği esas alınmıştır. Böyle olunca, tekil devlet, bir tek alanda güçler ayrımını tanır. Devletin temel amaçlarından birisi, toplumun ve bireylerinin yaşam koşullarının eşitliğini ve entegrasyonunu içerir. Farklı etnik grupların, dillerin ve dinlerin olması durumunda, tekil devletin “teklik” ilkesi, toplumsal ihtilafların önemli ve belki de başlıca kaynağını oluşturur.

“Merkezi devlet” denilince, buradaki vurgu devletin ve ülkenin siyasi ve idari anlamda (bir) merkezden yönetimi şeklinde anlaşılır. Burada temel kural, yerel idari birimlerin tüm yetkilerini merkezi hükümetten alması ve onun direktiflerine bağlı çalışmasıdır. Merkezden yönetim, tekil devletlerde kaçınılmaz olan bir kural değildir. Devletin bazı görev, yetki ve etkinliklerinin merkezi devletin dışına taşırılması ve yerel yönetimlere veya kamu idare birimlerine verilmesi de söz konusu olabilir. Bu nedenle, tekil devletlerde yerelden yönetim (dezentralizasyon) ilkesi de olabilir ve pratikte birçok devlette uygulanmaktadır. Sonuçta merkezi devlet terimi, tekil devletin bir yönetim biçimini ifade eder ve genel olarak tekil devlet ile eşdeğer bir terim olamaz. Ayrıca, federal sistemlerde de federal devletin, yetkilerini kendinde toplaması veya artırması yoluyla merkeziyetçilik ağır gelebilir. Avusturya ve Almanya federalizmleri, buna birer örnek olarak gösterilebilir.

“Üniter devlet” terimi de, bir devlet yapılanma biçiminin, tekil devletin ifade edilmesinde tartışmalıdır. “Üniter” terimi, Latince kökenlidir (unitas) ve tek anlamını taşır. Siyasi ve idari yönetimin “tekliği” esası anlamıyla, “üniter devlet” terimi kullanılmaktadır. Bu nedenle, “tekil” yerine “üniter” terimi de belli bir devlet biçimini ifade etmek için kullanılabilir. Fakat “üniter yapı”, federalizmin uygulandığı devletlerde de söz konusu olabilir. Örneğin Avusturya, federal devlet olmasına rağmen üniter bir yapı içindedir. Federe birimler, siyasi olarak federal hükümetin etkisindedirler ve kendilerine özgü yargı organları bulunmamaktadır. Bu nedenle, Avusturya, üniter karakterli bir federal devlet özelliği taşıyan tipik bir örnektir. Almanya da aynı şekilde “üniter federal devlet” sınıflandırmasına girer.

Tekil devlet, temel özelliklerini korumasının yanı sıra kendi içinde özerk bölgeler oluşturabilir ve bazı yetkileri bu bölgelere devredebilir. Siyasi bakımdan tekil devlet özelliği korunurken, idari alanda “bölgelere” geniş yetkiler verilebiliniyor. Örneğin, Birleşik Krallık (Büyük Britanya), tekil devlet statüsünde görülürken, bu devletin İskoçya, Galler Ülkesi (Ğales) ve Kuzey İrlanda bölgeleri belli özerkliklere sahiptir.

Tekil devlet, tek uluslu (ulus-devlet) olabileceği gibi, çok ulusları da içinde barındırabilir. Fransa ve Türkiye buna örnektir. Söz konusu devletlerin kendini “ulus-devlet” tanımlaması, bu ülkelerdeki farklı ulusal ve etnik kimliklerin olmadığı anlamına gelmez. Korsika ve Kürt sorunu her iki devletin önemli etnik ihtilaflarıdır. Ulus-devlet, farklı ulusal ve etnik kimliklerin inkarı ve tek ulusun egemenliği şeklinde tekil devlet yapılanmasıyla “bütünleştirilmiş” ise, bu, tekil devlet biçiminin bir kıstası sayılamaz. Birleşik Krallık, çok uluslu tekil devlet için bir örnektir.

Federal devlet ile konfederasyon ve tekil devlet biçimlerinin belirgin farkları aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.

	Federal Devlet	Konfederasyon	Tekil devlet
Egemenlik - İç Egemenlik 　 　 　 - Dış Egemenlik	- Federal yönetim ve federe birimler arasında paylaşılmıştır. - Federal yönetim, dış egemenlik hakkını taşır.	- Üye devletlerin iç işlerinde bağımsızlığı ilkesi esastır. - Üye devletler, dış ilişkilerinde bağımsızdır.	- Tek egemenlik geçerlidir.
Yetki Paylaşımı	İki alanda (federal yönetim ve federe birimler düzeyinde) uygulanır.	- Yetki paylaşımı yoktur. - Üye devletler, konfederal organlara bazı yetkileri verir.	Yetkiler merkezi yönetimdedir. Istisnalar: Yerelde yönetim ve bölgeli devlet sistemlerinde yetkiler devredilebilinir.
Anayasa	- Federal devletin anayasası (Federal Anayasa) vardır ve tüm federal birimleri bağlar. - Her federe birimin kendi anayasası olabilir.	Sadece üye devletlerin kendi anayasaları vardır ve geçerlidir.	Bir tek anayasa söz konusu olabilir.
Uluslararası Hukuki Statü	Federal devlet, devlet statüsünde tanınır.	Üye devletler, devlet statüsünü taşır.	Tekil devlet için devlet statüsü geçerlidir.
Dış İlişkiler	- Federal yönetim, aynı zamanda federe birimleri temsil eder. Dış ilişkilerde belirleyici olan federal yönetimdir. - Federe birimlerin eğitim, kültür, ticaret düzeyinde ilişkiler kurması da olanaklıdır.	- Konfederasyon, üye devletler adına dış ilişkiler kurabilir ve yürütebilir. - Her üye devlet, dış ilişkilerini kurmada ve yürütmede konfederasyondan bağımsızdır.	Sadece tekil devlet, dış ilişkiler kurar ve yürütür.

Yukarıda değinildiği gibi, bazı tekil devletlerde, merkezi yönetimden bölgelere ya da yerel yönetimlere yetki devretme yoluyla, bölgesel veya yerel özerk yönetimler oluşturulmuştur. Bu devletler için, siyaset ve bilim dünyasında “bölgeli devlet” terimi yer edinmiştir. Bölgeciliği (regionalism) ve yerelde yönetimi güçlendirmek ve merkezi yönetimin yetki yükünü azaltarak “küçültmek” düşüncesi, özellikle Avrupa Birliği (AB) üyesi ülkelerde yaygınlık kazanan bir eğilim. Buna örnek olarak, AB üyesi olan Birleşik Krallık, Fransa, İspanya ve İtalya`yı gösterebiliriz. Fakat, bölgeli devlet modeli, her ülkede farklı şekillerde uygulanmaktadır.(1) Ayrıca, özerk bölgelerin tespitinde, idari, ekonomik ve siyasi nedenler gibi değişik etmenler rol oynamaktadır. Aynı şekilde, ulusal-etnik sorunlar ya da azınlıklar sorunu, tekil devlet içinde özerk bölgelerin oluşturulmasında belirleyici neden olabilir. Fransa`da Korsika ve İspanya`da Bask sorunları buna örnektir.

Tanımlamadan anlaşılacağı gibi, tekil devlet içindeki bu model, başka iki diğer olguyla da yakın bir ilişki içindedir. Bu olgulardan birisi “özerklik” kavramı, bir diğeri ise “yerelde yönetim” kavramıdır.

Özerklik, tekil devlet içinde yer alan bölgelerin yetkilerini ilgilendiren bir konudur. Bölge yönetimlerinin görev ve yetkileri, anayasal ya da yasal düzeyde güvence altına alınmıştır. Bu anlamda bölgeler, yerel yönetimde özerk bir statüye sahip konumdadırlar. Merkezi yönetim ile bölgesel özerk yönetim arasındaki ilişki, tek yanlı ve bağımlılık esasına dayanan bir ilişkidir. Genelde, merkezi yönetim, bölgelerin yetkilerini tek taraflı genişletebilir veya azaltabilir. Bu durumlarda, bölgelerin herhangi bir engelleme ya da yaptırım gücü söz konusu değildir. Bölgeli devletin bu özelliği, onu federal sistemlerden ayırdedici bir nitelik olarak görülür. Federal devlet ile federe birimler arasında anayasal düzeyde bir hukuki eşitlik sağlanmış iken, bölgeli devlette merkezi yönetimin üstünlüğü ve belirleyiciliği söz konusudur.

Yerelde yönetim, bu bölgelerin kamu hizmetlerinin merkezi yönetimden “bağımsız”, başka bir deyişle kendi başına gerçekleştirilmesini sağlar. Böyle olunca da, tekil devletin özerk bölgeler sistemi, yerelde yönetim esası üzerine kuruludur. Özerklik, bölgelerin statüsünü, yerelde yönetim ise yetkilerin uygulanması biçimini içerir. Yerelde yönetim ilkesi, sadece bölgeli devlete özgü bir özellik değildir. Yukarıda açıklandığı gibi, federal devlet sisteminde de bu ilke söz konusudur ve uygulanmaktadır.

Yerelde yönetimin bir özelliği, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında “subsidiarty” (ikincillik) ilkesinin uygulanmasıdır. Buna göre, yerel yönetimler, esas olarak tespit edilmiş yetkilerin uygulanmasıyla yükümlüdür. Merkezi devlet ise, bu yetkiler açısından ikincil bir rol oynar. Görev ve yetki anlamında iki alan (merkezi ve yerel yönetim) gözönüne alındığında, “subsidiarty” ilkesi, öncelik olarak yerel yönetimi, ondan sonra (ikincil planda) merkezi yönetimi öne çıkarır. Diğer yandan, merkezi yönetim, her an yerel yönetimlerin yetkilerine müdahale etme gücünü korur.

Yerelde yönetim ilkesi, federal, tekil ve tekil-bölgeli devlet sistemlerinin hepsinde olabilecek ve pratikte görülen bir uygulama biçimidir.(2) Bu bağlamda, amaçları açısından özellikleriyle yerel yönetimi üç boyutuyla görmek mümkün:

- Tekil devletlerde, yerel idari birimlerin “yerinde” yönetimini sağlamak ve merkezi yönetimin yükünü azaltmak;

- Tekil-bölgeli devletlerde özerk bölgeler yoluyla bölgeciliğin güçlendirilmesini sağlamak;

- Federal yapılanmalarda, federe birimlerin yetkilerinin ağırlığını temel ilke olarak güvenceye almak.

2 Ayrıntılı bilgi için bkz. Baran 2003, Demokrasi Mücadelesinde Yerel Yönetimler, İstanbul: Aram Yayıncılık, s. 106 vd.

Print